Бюджет та громадськість

Основні проблеми чинної системи пільг

Більшість експертів, а також і органи влади у сфері соціальної політики погоджуються, що нинішня система пільг в Україні є надзвичайно складною, заплутаною і непрозорою. Давно вже це є непосильний тягар для економіки країни, більше не вирівнює доходи між бідними та багатими, а навпаки - поглиблює її, а також не є ні логічно ні економічно обґрунтованою.

До основних проблем чинної системи пільг можна віднести:

• Невідповідність державних зобов’язань з надання пільг і фінансових ресурсів на їх забезпечення.

За різними оцінками, вартість задекларованих пільг становить 19 –29 млрд. грн. на рік, що в кілька разів перевищує обсяг бюджетних коштів, які виділяються на пільги. Велика кількість пільг для різних категорій населення призводить до того, що бюджет України не спроможний забезпечити пільгами всіх, хто має на них право, оскільки таке право має близько третини населення України. Неможливість профінансувати всі пільги зумовлює зупинення чи скасування окремих норм законодавства, які проголошують право на пільги. Отже, низка пільг залишається декларативною.

• Неповне чи відсутність фінансування пільгового забезпечення державою.

Майже усі пільги потребують фінансування з боку держави та бюджету, зростає кількість осіб, які мають право на пільги. Деякі із пільг (наприклад, на житло та житлову площу, санаторно-курортне лікування, забезпечення транспортом, а також більшість інших) потребують значних коштів, у сьогоднішніх умовах, коли існує переважання приватного сектору та відсутності державного у виробництві, будівництві, інших видах виробництва та послуг, практично неможливо їх реалізувати, а їх фінансування і оплата у комерційному секторі неспроможний здійснити бюджет. Те саме стосується і менш вартісних пільг (наприклад, проїзд у комунальному транспорті), проте за умови значної кількості пільгових категорій це є значною сумою.

• Наданням пільг за належністю до певної категорії без врахування потреб.

Такий принцип надання пільг не враховує доходів громадян, які в межах однієї категорії пільговиків можуть дуже різнитися. Наприклад, попри те, що пенсіонери загалом залишаються найменш забезпеченою частиною населення, з початком пенсійної реформи серед них виокремилася частина осіб, чиї доходи неабияк зросли і в кілька разів перевищують прожитковий мінімум. Проте останні мають право на пільговий проїзд нарівні з тими пенсіонерами, які отримують мінімальну пенсію. Отже, держава підтримує не лише найбільш малозабезпечених. Це призводить до неефективного витрачання бюджетних коштів та збільшення некомпенсованих витрат комунальних та приватних підприємств на надання пільгових послуг.

• Відсутність норм споживання або завищеність таких норм.

Наприклад, не існує нормування кількості пільгових поїздок, що сприяє надмірному споживанню транспортних послуг пільговиками. Обсяг житлово-комунальних послуг, які можуть бути спожиті в межах пільги, нормований, але перевищує норми, достатні для мінімального задоволення потреб.
Численність пільг і широке коло пільговиків ускладнює контроль за наданими пільгами і створює передумови для неповного фінансування пільг.

• Відсутність обліку наданих пільгових послуг і, як наслідок, заплутаність та непрозорість, труднощі контролю обсягу наданих пільг.

Відсутність обліку наданих пільгових послуг призводить до незабезпеченості всіх пільг фінансовими ресурсами та/або до неповної компенсації їхньої вартості комунальним підприємствам. Інформація про те, скільки пільговиків, яких категорій та скільки коштів передбачено не є інформацією, до якої забезпечено широкий доступ громадськості та медіа. Те саме стосується критеріїв та показників розподілу фінансування чи нефінансування тих чи інших пільг. Органи влади, надавачі послуг, громадські організації періодично запроваджують різноманітні механізми, методики обрахунку обсягів споживання пільг, обсягів передбачення у бюджеті фінансування та засобів контролю (наприклад, навіть такі як «громадські контролери», які перевіряли обсяги споживання транспортних пільг).

Як наслідок цих проблем виникає несправедливість у наданні пільг, і держава фактично не може гарантувати їх надання, а система пільг не забезпечує рівного доступу до пільг усім тим, хто має на них право.

• Складність та відсутність «ревізії» законодавства про надання пільг, яка б давала реальну оцінку стану забезпечення та застосування пільг.

Систему пільг в Україні регулюють більше 50 законодавчих актів, кожен з яких є підставою для надання тих чи інших пільг. Окрім того, постійно вносяться зміни до законодавства для зупинення дії тих чи інших пільг.
Багато із цих положень нормативно-правових актів втратили своє практичне значення у силу багатьох обставин, які уже змінились.

У перші роки незалежності України, також за відсутністю належного досвіду самостійної законотворчої роботи, Верховна Рада України прийняла цілу низку законів, які були не узгоджені між собою, не враховували реалії економіки. Законодавчі та нормативно-правові акти, прийняті протягом 1991-1993 рр., з соціальної точки зору в багатьох випадках виглядали навіть більше встановлювали соціальних гарантій порівняно з законами радянських часів.

Однак знову в умовах перехідної економіки, частих економічних криз забезпечити фінансово ці усі законодавчі акти було вкрай важко. Це стосується, зокрема, прийнятих Законів України «Про пенсійне забезпечення», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», законодавчого встановлення пільг за професійною ознакою працівникам окремих сфер (суддям, прокурорам, військовослужбовцям, народним депутатам тощо). У результаті сталось те, з чим живе сьогоднішня система соціального захисту та намагається реформувати: рівність у пенсійному забезпеченні незалежно від рівня доходів та трудової участі, низький рівень пенсійного забезпечення, зниження якості багатьох життєво необхідних послуг (медицина, культура, освіта, житлово-комунальні послуги тощо) та одночасне підвищення їхньої вартості на фоні неспроможності населення їх оплатити; відсутність ефективної роботи державного страхування у зв’язку із страховими випадками; неефективне управління бюджетними коштами та ряд інших проблем.

• Поповнення пільг новими без передбачення належного фінансування.

У Верховній Раді надалі реєструються законопроекти, які передбачають запровадження нових пільг. Більше того, у пояснювальних записках цих законопроектів вказується, що «цей законопроект у разі його прийняття не потребує додаткового фінансування із бюджету». (Наприклад, проект Закону України про внесення змін до статті 77 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" (щодо прав та пільг медичних і фармацевтичних працівників) проекту Закону України про внесення змін до статті 77 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" (щодо прав та пільг медичних і фармацевтичних працівників) (реєстр. № 4150 від 03.03.2009 р.) передбачає окрім знову такого права як «першочергове право на отримання лікувально-профілактичної допомоги», «право на безкоштовне отримання лікувально-профілактичної допомоги», також «пільгове забезпечення лікарськими і протезними засобами». У пояснювальній записці вказується, що фінансування на це не потрібно.

Якісно нових законопроектів, які були б спрямовані на безпосереднє реформування соціальної сфери, а саме пільг і привілеїв в Україні у 2008-2009 роках до Верховної Ради України майже не було внесено.

Додаткові пільги та деякі механізми передбачено законопроектом «Про статус і соціальний захист багатодітних сімей в Україні» (в даному законопроекті передбачена низка пільг для багатодітних сімей, так як на сьогоднішній день багатодітні сім’ї жодних пільг не мають, якщо вони не є малозабезпеченими, проте і доля цього закону не відома щодо фінансового забезпечення, адже поки що держава заборгувала сім’ям з дітьми і соціальні виплати, щодо яких є численні судові рішення).

Не було внесено жодних законопроектів, які б стосувались заміни пільг на адресну грошову допомогу. Більшість з законопроектів були спрямовані на внесення змін до вже існуючих нормативно-правових актів. Це, зокрема зміни до Кодексу законів про працю України (пропонується внести зміни щодо покращення гарантій для тимчасово непрацездатних державних службовців при звільненні), Закону України "Про житловий фонд соціального призначення" (пропонується розширити коло осіб, які мають право на позачергове отримання квартир багатодітними одинокими батьками і матерями), до Житлового кодексу Української РСР (щодо підвищення рівня забезпечення військовослужбовців житлом), Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (законопроект стосується посилення соціального захисту дітей громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесеним до 1 та 2 категорії, а саме пропонується поширити багато пільг на дітей та дружин загиблих громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інший законопроект пропонує виключити статтю 23 відповідного закону, яка передбачає пільги і компенсації громадянам, віднесеним до категорії 4), Закону України «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною» (пропонується зарахувати до категорії осіб, які мають особливі заслуги перед батьківщиною матерів, які народили п'ятеро і більше дітей та виховали їх до шестирічного віку. При цьому враховувати і дітей, які усиновлені у встановленому законом порядку), Законів України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням», та „Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” (пропонується збільшити щорічну разову грошову допомогу для учасників бойових дій, учасникам війни, інвалідам всіх категорій, а також їхнім дружинам (чоловікам) після їх смерті. В іншому законопроекті пропонується віднести до осіб, які належать до інвалідів війни осіб, які перебували на території блокадного Ленінграду у період Великої Вітчизняної війни, в тому числі у неповнолітньому віці), Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” (пропонується збільшити мінімальні розміри пенсій по інвалідності для колишніх військовослужбовців), Закону України "Про державну допомогу сім’ям з дітьми" (пропонується ввести допомоги на прийомних дітей та дітей-вихованців, які виховуються у прийомних сім’ях та дитячих будинках сімейного типу), Закону України "Про охорону дитинства" (пропонується надати багатодітним сім'ям, у складі яких є троє і більше неповнолітніх дітей пільги по сплаті комунальних послуг, а також пільги дітям із багатодітних сімей ), Закону України “Про реабілітацію інвалідів в Україні” (пропонується внести зміни щодо реабілітації інвалідів, забезпечення виробами медичного призначення та реабілітаційними послугами, спеціальним автотранспортом) та інших.

Щодо прийнятих законів в соціальній сфері то слід вказати на такий як Закон України «Про підвищення престижності шахтарської праці» 2 вересня 2008 року (даний закон встановлює особливості шахтарської праці щодо оплати праці, оподаткування їх доходів, відпусток, навчання дітей шахтарів, забезпечення житлом, пенсійного забезпечення, надання державної соціальної підтримки, та особливості щодо оздоровлення), також було прийнято Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям" 24 грудня 2008 року .

Отож вся законотворча діяльність Верховної Ради України була спрямована на посилення соціального захисту населення шляхом збільшення пільгових категорій осіб, розширення сфери дії пільг і привілеїв, і збільшення розміру самих пільг.

Питання про надання нових пільг завжди було і залишається таким, що приваблювало політиків та претендентів на політичні виборні посади для збільшення довіри певного населення та підтримки на наступних виборах. Натомість упорядкування чи навіть скасування неактуальних пільг та привілеїв відлякує політиків.

• Відсутність зв’язку пільг із фактичними потребами осіб.

Класичним прикладом є народні депутати та інші категорії пільговиків за професійною ознакою, які користуються низкою пільг, при цьому маючи достатній дохід.

Натомість великої кількості декларативних пільг, сім’ї з дітьми потребували та потребують фінансування допомоги сім’ям з дітьми, яка відповідала б середній зарплаті в Україні, адже це є єдине джерело доходів матері, яка доглядає за дитиною.

Пунктом 14 ст.71 Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік» було призупинено дію статті 12, частини першої статті 15 та пункту 3 розділу VІІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», а тому органи соціального захисту проводили відповідні виплати згідно вищезазначеного порядку та розмірів. Проте, рішенням Конституційного суду України від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 положення абзацу третього частини другої статті 56 та пункту 14 статті 71 Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік» були визнані неконституційними, у зв’язку з чим втратили чинність.

Далі парламент здійснив «приведення» у відповідність законодавчих актів, змінивши цього разу не Закон України «Про державний бюджет України», а Закон України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми». В результаті сьогодні сума у 130 - 400 гривень не є адекватною заміною заробітку жінки. Водночас природа «пільг», які фінансуються із державного чи місцевого бюджетів, та страхові випадки, коли самі ж платники платежів формують собі майбутні виплати у разі його настання без затрат бюджету загального, є зовсім різною. Проте поки що таких розмежувань не проводиться, а ті, які сплачують чималі платежі, не отримують зворотніх виплат у разі настання відповідних випадків.

Здебільшого пільги призначались і передбачаються з політичних мотивів та для того, щоб привабити певну категорію населення підтримувати відповідні політичні сили на виборні посади.

• Перекручування ролі та призначення пільг в системі соціального захисту України, пільги стали засобом маскування багатьох проблем у реалізації інших соціально-економічних прав (пенсію, медицину тощо).

«Система» пільг в Україні почала формуватись ще у радянські часи, коли вона виконувала функцію не підняття рівня життя тих, які перебували на межі зубожіння, а підтримувала тільки обраних, які навіть цього не потребували у порівнянні із іншими, а також сприяла винагородженню за заслуги перед державою слухняних громадян.

До цього додано в часи незалежності також і пільги за соціальною ознакою, розширено за професійною ознакою. Однак надалі роль та призначення пільг, їх механізми не враховують реальних потреб населення, змін у доходах, призначення має категорійне значення – наприклад, уся категорія за певними ознаками населення отримує право на такі пільги.

При цьому призначення пільг дуже часто розглядається як засіб відшкодування «боргу» держави певним категоріям населення, наприклад, жінкам щодо догляду за дитиною, постраждалим від певних інших страхових випадків, у тому числі пенсіонерам. Оскільки усі сплати населенням навіть до різних страхових фондів ідуть до бюджету, а потім відбувається зворотній перерозподіл коштів платників податків та платежів, у результаті фонди та установи не спроможні забезпечити належні виплати. Водночас платники таких платежів не зацікавлені брати участь у цьому процесі, наприклад, хоч і громадянин протягом життя сплачує багато коштів до фондів, тільки на мінімальному рівні вони отримують відповіді виплати.

Поки що існуюча практика реалізації пенсійного законодавства не забезпечує взаємозв’язку між трудовим внеском працівника та розміром його пенсії, а також зацікавленості у формуванні пенсійного бюджету. Нижче встановленої межі малозабезпеченості отримують пенсії 96 % загальної кількості пенсіонерів, залишаються дуже низькими розміри допомог та соціальних виплат. Хоча законодавство і передбачає пов’язування пенсійних виплат із сплатою платежів за час роботи, проте рівень виплат сьогоднішнім особам пенсійного віку не сприяє активній участі та довірі нових учасників.

Після оголошення незалежності в серпні 1991 року система соціального забезпечення в Україні, як і в більшості інших республік колишнього СРСР, характеризувалася рисами, успадкованими від колишнього Радянського Союзу і базувалася на засадах: повної зайнятості; дотування цін на споживчі товари та послуги (включаючи житло); державної служби охорони здоров’я, послуг в сфері освіти і культури, які надаються безкоштовно або за мінімальними цінами; охоплення допомогою з соціального страхування, пов’язаною з трудовою діяльністю, майже 100 % населення; розвиненої соціальної інфраструктури підприємств; існування різноманітних видів натуральної та грошової соціальної допомоги, що надавалася державними підприємствами. Незважаючи на те, що усі сфери економіки, у тому числі і послуг медицини, будівництва, страхування стали майже ринковими, коштів на реалізацію соціальних гарантій на руки пільговики не отримують, фактично більшість пільгових прав реалізувати неможливо.

Також такий підхід, підтримуваний сьогодні, як і в радянські часи ставить у залежність від держави та волі посадової особи, установи, від якої належить пільгове забезпечення та надання послуг.

Населення вважає, що йому роблять «послугу», яку вони не повинні робити, і за яку окрім коштів, які витрачено із державного бюджету на утримання відповідної установи, користувач пільги чи послуги має здійснювати неформальну оплату чи іншим чином «віддячувати». Яскравим прикладом є сфера охорони здоров’я не тільки щодо пільгових категорій, але і щодо інших користувачів медичних послуг, які декларуються безкоштовними. У результаті перерозподілів бюджетних коштів платників податків та платників страхових внесків пільговик та інше населення держави сплачують двічі – спочатку до бюджету, а потім також бюджетній установі за так звані «безкоштовні» послуги. Водночас пільга є компенсацією, додатком до передбачених виплат, які держава не спроможна у повній мірі «видати» на руки тим, чий рівень доходу є недостатнім для проживання. Проте у результаті в соціально незахищених громадян відсутні як кошти, так і відсутня реалізація права на пільгу та користування певними послугами безкоштовно.

«Живі кошти» дозволяють підвищувати якість товарів та послуг, створюють конкуренцію та надають можливість споживачам обирати надавача послуг. На прикладах багатьох країн та сфер послуг доведено, що коли людина самостійно оплачує вартість послуг чи товару із «своїх коштів», надавачі послуг ставляться з більшою повагою до таких споживачів, так само і можливість самостійно оплатити товари чи послуги активізовує споживачів ставити вимоги до якості таких послуг та товарів, захищати власні права та вимагати відшкодування за їх порушення.

Більшість таких пільг є соціально несправедливими як по відношенню до інших професій, соціально вразливого населення, так і всередині самої категорії.

До прикладу, пільги на житло фактично не можуть бути реалізовані в умовах відсутності державного будівництва та ринкової економіки. Водночас періодично органи влади та їх посадові особи, здебільшого, що займають політичні виборні посади, намагаються на цьому також здійснювати інформаційні кампанії щодо надання пільгового житла певним категоріям населення за професійною ознакою (працівникам внутрішніх справ, державним службовцям, суддям тощо). Натомість не всі особи, які належать до таких пільговиків, можуть реалізувати це право на пільги, що створює напруження та корупцію всередині самої категорії.

Також інші професії, які не є менш престижними та приносять значну користь державі та бюджету, не знаходять підтримки. Представники інших професій чи такі ж працівники із стажем та освітою можуть отримувати навіть меншу оплату праці у приватному секторі, аніж такі ж фахівці у галузі державної служби, не маючи змоги придбати житло до кінця власного життя за цю оплату праці. Займання на посаду чи працевлаштування на такі професії та посади на державну службу пов’язують із більшими можливостями розсуду та пільговим становищем, а тому навіть працевлаштування може супроводжуватись корупцією.

У результаті таких підходів до пільг за професійною ознакою створюється «ілюзія» соціального захисту, зростає соціальна напруга та соціальна нерівність поглиблюється.

Отож в Україні свідомо надавались права на пільги, які на сьогодні держава не спроможна забезпечити фінансово. За різними оцінками, вартість забезпечення всіх пільг, проголошених законодавством, становить 19–29 млрд.грн. З них реально фінансується лише частина. Відсутність стратегій реформування та здійснення реальних кроків реформування обернеться негативними явищами, насамперед зростанням соціальної напруги, бідності, порушенням прав працівників, які будуть незважаючи на порушення своїх прав намагатись не втратити місце праці, в кінці-кінців фінансування із держбюджету займатиме все більшу частку та держава не буде спроможна забезпечити не тільки мінімальні гарантії, а взагалі функціонування держави.

Синдикація

RSS-матеріал

Вхід

Зараз присутні

Зараз присутні 0 користувачів та 1 гість.